当前位置:首页 > 法制研究

刘磊:以改善环境质量为核心 切实把住环境准入关口——环境影响评价文件不予批准情形解读

发布日期::2017.08.17 来源:伊春市人民政府法制办公室

修订后的《建设项目环境保护管理条例》(以下简称《条例》)日前经国务院令公布,将于2017年10月1日起施行。与现行《条例》相比,新《条例》内容变动较大,其中之一就是新增了建设项目环境影响评价文件不予批准的5种情形,首次将环境影响评价文件“不予批准”要求纳入法律范畴,是对我国环境影响评价管理多年工作的梳理、总结和集成,集中体现了“以改善环境质量为核心”的根本要求。

一、“不予批准”情形规定对强化环境管理具有重要意义

一是有利于提高各级环境影响评价审批执行力。新《条例》实施后,对于是否批准建设项目环境影响评价文件不再是自定规则、自行理解。“不予批准”将有法可依、有据可循,各级环境保护部门可以利用这个“杀手锏”,依法审批、按章办事,严把环境准入关,不再因无法律依据而陷入左右为难、进退维谷的尴尬境地。

二是有利于统一评判建设项目环境可行性。“不予批准”情形规定为各方提供了一把尺子、一个标杆,一把尺子丈量,一个标杆评判,尺度一样、规则一样、标准一样、结果也应一样。对于环境保护部门,这把尺子是底线,若突破底线,环境影响评价文件将不予批准;对于建设单位,这把尺子是门槛,若不合格,项目将被挡在门槛之外;对于社会公众,这把尺子是标准,大家可以监督审查结果。

三是有利于落实“以改善环境质量为核心”的要求。改善环境质量的重要任务就是解决老问题,控制新影响。新《条例》与《环境保护法》关于总量控制相关要求、《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》(以下简称《加强环境影响评价管理通知》)关于环境影响评价文件不予审批要求一脉相承,相互呼应,集中体现了改善环境质量的核心思想,强化了环境目标管理和污染防治要求。

四是有利于提高环境影响评价管理整体效能。有了统一标准,各相关方均应对建设项目的环境可行性把关,属于所列情形的,建设单位、环境影响评价单位应优化项目布局、规模,或者强化环境保护措施,使建设项目具有环境可行性。审批部门、评估机构也易出具审查和评估意见,提高了各环节环境影响评价工作效率。

二、“不予批准”情形规定紧扣“以改善环境质量为核心”的要求

一是各情形有机联系、内在统一,紧扣环境质量这个主题主线。情形一以法律法规和法定规划为根本,强调行业管理与控制管制。情形二以改善环境质量为核心目标,强调环境目标管理和污染物总量管控的要求。情形三以达标排放为基准,强调新污染源防控。情形四以减少污染物存量为原则,强调“以新带老”,解决现有环境问题。情形五以提高环境质量为基本,强调环境影响评价文件是评判建设项目环境可行性的依据。各种情形既各自独立、自成体系,又相互联系、目标统一。五种情形犹如五条辅线,相互穿连、有机衔接,紧扣环境质量达标的主题,紧绕“以改善环境质量为核心”的主线。无论强化行业管理、空间管制,还是强化“老源”治理、“新源”控制,都是为了加强生态保护,改善环境质量。

二是各情形相互支撑、互为保障,共同推进落实“以改善环境质量为核心”的目标任务。情形一突出了项目建设的合法合规性,反映了环境保护部门及产业、行业部门对建设项目的准入要求,体现了国家和地方优化空间布局、调整产业结构、化解过剩产能的迫切要求,这些要求将提高环境准入门槛,控制新增污染物排放,加强现有问题整改。情形二体现了国家改善环境质量的严格要求和坚定决心,反映了近期环境影响评价管理的重点任务。改善环境质量,既要从行业上管理,也要从空间上管制;既要对新污染源采取最严格的环境保护措施,也要对现有污染源进行控制和削减。情形三强调了污染防治措施的有效性,既是必要措施,也是有效措施,这是控制和降低环境影响、预防和减缓生态破坏、改善环境质量的重要措施之一。情形四强化了“去存量”环境管理要求,这是近期改善环境质量的重要工作,“去存量”既是改善环境质量的需要,也是为“新源”腾空间的需要。情形五可能影响审批部门对项目建设可行性的基本判断,从而加重改善环境质量的压力。

三是各情形承前(内容上)启后(制度上)、凝聚合力,协同推进区域环境质量改善。新《条例》中“不予批准”情形与环境影响评价工作之前一系列相关要求是一脉相承的。首先,自2002年《环境影响评价法》颁布后,“环境影响评价风暴”、四个“一律不批”、“区域流域限批”、《环境保护法》关于总量控制相关要求、《“十三五”环境影响评价改革实施方案》关于严格环境准入要求、《加强环境影响评价管理通知》关于环境影响评价文件不予审批要求,以及近年来印发的14个行业环境影响评价文件审批原则等,都对环境影响评价文件不予审批情形进行了继承发展式的阐述。其中,《加强环境影响评价管理通知》提出“建立‘三挂钩’机制”,其不予审批要求既有与新《条例》同曲同工之处,又有异曲同工之处。其次,《环境保护法》、“气十条”、“水十条”、“土十条”等对特殊区域和部分行业的污染物特别排放限值提出了要求,生态保护红线相关政策、主体功能区规划等对产业的空间环境准入提出了要求,这些都与新《条例》互为补充。再者,“不予批准”关于“老源”、“新源”的要求强化了环境影响评价制度与排污许可制度的有机衔接。新《条例》既融入现有文件“不予审批”内容,又对接现有环境管理相关制度,将相互促进,共同推进区域环境质量改善。

三、层层把关是落实“不予批准”要求的关键

一是建设单位要把好初端关。建设单位是项目建设的责任主体,要结合各地生态保护红线划定及其要求,对项目选址、选线、布局的环境可行性进行初步判断;结合所属行业相关政策规划,对项目建设规模、工艺、开采方式等进行初步判断。综上初步判断项目建设的环境可行性,以便及时优化调整。

二是环境影响评价单位要把好综合关。环境影响评价单位应结合前四种情形,对建设项目的环境可行性进行明确判断。通过解读相关环境保护法律法规、法定规划等,判明建设项目选址、选线、布局、规模的环境合理性;通过环境影响预测,评价建设项目环境影响及环境风险,判明环境影响的可接受性;结合环境影响预测和区域改善环境质量要求,提出最佳可行的污染防治技术和环境影响减缓措施,综合判断项目建设的环境可行性。

三是评估机构要把好重点关。新《条例》将技术评估纳入其中,评估机构应为购买服务的环境保护部门提供科学客观的技术支持,严把环境准入关口。结合所列情形,重点评估建设项目的环境可行性、环境影响分析预测的可靠性、环境保护措施的有效性、环境影响评价结论的科学性。通过技术评估,或得出建设项目是否环境可行的结论,或得出无法判断建设项目是否环境可行的结论。

四是环境保护部门要把好终端关。环境影响评价审批是环境影响评价最后一道关口,环境保护部门应立足“以改善环境质量为核心”,综合环境影响评价结论和评估意见,基于所列情形,最终判明建设项目是否环境可行,采取的环境保护措施是否可靠有效。凡是符合所列五种情形的,应不予批准该环境影响评价文件。(环境保护部环境工程评估中心 刘磊)