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涂仕华:以制度建设为抓手助推法治政府建设

发布日期::2016.02.12 来源:伊春市人民政府法制办公室

南昌市政府法制办党组书记、主任 涂仕华

制度建设是带全局性根本性的大事,以制度管人、管事才是最有效、最根本、最稳定的途径。正是基于这种认识,我市在推进依法行政、建设法治政府过程中一贯重视利用和发挥制度的作用。2015年,我市找准制度建设的着眼点,围绕城市建设和管理中的重点、难点问题和群众关注的热点、焦点问题以及政府自身建设的短板、弱项问题建立和完善相关制度,并在制度创新上进行了探索和尝试,取得了明显的成效和较好的反响。

一、从规范政府自身建设抓起,把权力关进制度的笼子

完善立法起草制度,防止部门利益倾向。按照现行立法机制和工作程序,法规草案和规章基本上都是由主管的行政管理部门牵头起草,作为管理者的起草人往往较多的考虑自身管理的便利,而忽视被管理者的权益,争权诿责、强加他人义务现象较为突出。为消除这种弊端,根据新修订的《立法法》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》有关要求,我市制定了《南昌市政府法制机构组织起草重要行政管理法规草案和规章办法》,明确重要的行政管理法规草案和规章,如对本市经济社会发展有重大影响的或涉及多个部门职责且部门之间有争议的行政管理法规草案和规章等,由市政府法制机构组织起草,防止部门立法夹带私利,从源头上保障管理者与被管理者权利义务的对等。

建立档案管理制度,促进政府决策规范。重大行政决策档案是行政机关重大行政决策过程的真实反映,是重大行政决策监督检查工作的重要载体。对建立重大行政决策档案高标准、严要求是实现规范重大行政决策程序的一项有效措施。但我市重大行政决策档案缺乏或不完善的问题仍比较普遍。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。重大行政决策档案缺乏或不完善无疑也给决策失误的责任认定和划分增加了困难,影响查处工作的顺利开展。因此,我市将研究建立重大行政决策档案制度作为2015年推进法治政府建设的一项重点任务。在无外地相关经验借鉴的情况下,我市通过对以往重大行政决策建立档案工作情况进行研究分析,找出问题症结,分别针对主体不清、责任不明以及决策程序缺失或相关部门不重视收集、保留反映决策各程序的有关材料以及需要收集、保留哪些材料等影响档案建立的主要问题提出相应制度设计,形成了《南昌市政府重大行政决策立档规定》。《规定》的发布实施,将进一步促进重大行政决策档案的建立和完善,并倒逼决策程序的规范。

建立法制审核制度,保障执法行为规范。法制机构工作人员通常较一线执法人员法制观念强,法律素养高,且一般不直接面对执法对象,不易受外界因素干扰,由其对行政执法决定进行法制审核,可以有效防止和纠正违法或不当的执法行为。我市从多年前即要求各行政执法机关在作出行政处罚前须经过法制机构审核。但从近几年行政处罚案卷评查情况看,这一做法并未得到普遍和严格认真的落实。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求严格执行重大执法决定法制审核制度,为促进这项制度进一步落实,我市制定了《南昌市行政执法决定法制审核办法》,明确要求对按照一般程序作出的行政处罚、行政强制、重大行政许可等行政执法决定,应当对其是否具有管辖权限,主要事实是否清楚,证据是否确凿,程序是否合法,适用法律、法规、规章是否正确等进行法制审核,未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定,从程序上为规范执法行为设置一道防线,确保重大行政执法公正、公平、合法、适当。

二、发挥立法优势,切实解决重点热点难点问题

建立低碳保障制度,策应发展方式转变。为缓解能源和环境压力,顺应节能减排、可持续发展的国家战略,作为全国第一批低碳试点城市,我市将构建低碳社会、建设低碳城市、发展低碳产业作为增强城市竞争力和吸引力,培育新的经济增长点一个策略,在探索低碳发展道路上一直走在全国前列。2015年,我市又在制度保障上大胆探索,制定了《南昌市低碳发展促进条例》。为突出我市低碳发展的特点,《条例》结合我市已有工作基础和实际情况,明确了低碳发展重点促进方向、促进低碳经济和构建低碳社会的要求以及政策促进措施等内容,构建了具有南昌特色的低碳城市发展模式,我市低碳发展法规保障工作由此走向全国前列。

建立轨道交通制度,服务城市建设重点。推进轨道交通建设,是市委、市政府重中之重的工作。2015年底轨道交通1号线建成并投入试运营,预计2020年前我市将以每年建成一条线的速度基本完成其余4条线网工程建设,轨道交通建设已进入高速发展阶段。目前,国家对轨道交通还没有制定专门的法律、法规,我市轨道交通在规划、建设、运营和安全管理等方面面临无法可依的局面,为此,我市出台了《南昌市轨道交通条例》对这些内容进行了明确,特别是通过法规授权解决了执法主体的问题,填补了管理空白。

完善养犬管理制度,回应群众关注热点。养犬乱象引发大量纠纷和治安案件,多年来一直是广大市民关注和投诉的热点问题。市政府2004年出台了《南昌市养犬管理办法》,并于2008、2012年进行了两次修正。但政府规章没有解决养犬管理体制、运行模式、强制手段等问题,已不能满足养犬管理的现实需要,违规养犬未能得到有效解决,社会各界对加强养犬管理呼声较高。为更好地规范养犬行为,加强养犬管理,我市将养犬管理办法上升为法规,制定了《南昌市养犬管理条例》,确立了政府组织协调、公安机关主管、相关部门各司其职的管理体制,通过对养犬行为和管理措施进行细化和强化,加大处罚力度,扼制违规养犬现象漫延,为创造安全、和谐的生活环境增添了保障。

建立电动自行车管理制度,整治道路交通顽疾。电动自行车以其经济、便捷等特点,成为群众出行的重要交通工具。近几年,我市电动自行车持有量急剧增加,其中未登记的电动自行车和超标电动车大量涌现且呈继续增长趋势,这些车辆上路行驶扰乱了我市道路交通安全秩序,造成道路交通安全隐患突出,伤亡事故时有发生,同时部分电动自行车驾驶行为不规范,交通违法行为屡见不鲜。这些问题的存在并屡禁不止,给道路交通秩序和安全管理增加了难度,形成了道路交通管理上的一个顽疾。为尽早治理电动自行车乱象,打造和维护通畅、安全的道路交通秩序,我市制定了《南昌市电动自行车管理条例》,着重从源头抓起,加大监管力度,遏制超标电动车的生产销售,细化、简化电动自行车登记上牌手续,进一步明确电动自行车上路行驶规范,通过加强管理,保障市民使用电动自行车安全出行。

建立新型委托制度,破解开发区执法难题。食品药品安全是事关广大群众生命和健康的重大基本民生问题。在当前依然严峻的食品药品安全形势和群众高度关注的双重压力下,加强食品药品监管显得尤为重要和迫切。2014年,我市改革食品药品监管体制,将原卫生局承担的食品安全综合协调和组织查处食品安全重大事故的职责、原质监局承担的生产环节食品安全监管职责和原工商局承担的流通环节食品安全监管职责都调整给了市食品药品监督管理局。职责的增加给市食品药品监督管理局现有的执法力量带来了较大工作压力,在当前严格控制政府部门人员编制的形势下,难以增加相应执法人员,造成该局在各开发区的执法工作无法顺利开展,而新组建的市市场和质量监督管理局派驻各开发区的执法机构原来承担了生产、流通环节食品安全监管职责,熟悉部分食品药品监督工作。为了尽快解决开发区食品药品监督问题,我市独辟蹊径,在不增加人员编制的前提下,创新性的通过制定政府规章《南昌市开发区食品药品监督行政执法委托规定》设定执法委托依据,将市食品药品监督管理部门的行政执法职能委托给市市场和质量监督管理部门派驻开发区(新区)的机构承担,以此破解开发区(新区)执法难题。目前,相关委托手续已完成,开发区(新区)内的食品药品监督管理工作已在正常有序开展中。

制度建设是一个长期的没有止境的过程。中共中央、国务院新近印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》对制度建设提出了更多、更高的要求,我市将以贯彻落实《纲要》为契机,加大制度建设力度,进一步推进依法行政,加强法治政府建设。