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服务型政府法治化建设的意义与原则

发布日期::2015.12.09 来源:伊春市人民政府法制办公室

当前,进一步推进服务型政府法治化建设已经成为影响服务型政府向纵深发展的关键因素。为此,必须加强对服务型政府法治化有关问题的研究,真正将服务型政府建设纳入到行政法治轨道上。

一、加快服务型政府法治化建设的重要意义

从大的背景来看,当前我国正处于体制转轨、社会转型的特殊历史时期,经济社会发展进入一个重要的战略机遇期,同时也进入了人民内部矛盾的凸现期。各种利益矛盾相互冲突,各种现实问题和历史遗留问题相互交织,由此引发社会矛盾上升,具有一定的客观必然性。在我国社会转型时期必须加强服务型政府建设。同时,为了保证服务型政府建设的科学性、连续性、稳定性,也必须把服务型政府纳入法治轨道,加强服务型政府法治化建设。

(一) 服务型政府法治化是落实依法治国方略的必然要求

亚里士多德曾说:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”立法、执法、司法、守法都是法治的基本要求,是依法治国的重要体现。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,是广大人民群众在共产党的领导下,依照宪法和法律的规定,通过各种途径和形式参与国家的政治、经济、文化事业管理和社会事务管理,保证国家各项工作依法进行。政府作为公共服务的提供者、公正政策的制订者、公共事务的管理者及公共权力的行使者,须在法治框架内履行职能,实现服务宗旨。依法治国基本方略的实施,为实现服务型政府法治化开辟了道路,创造了前提条件,而服务型政府法治化是依法治国在行政管理领域的进一步深化。没有依法治国的大环境,谈不上服务型政府法治化,不实现服务型政府法治化,依法治国也很难落实。

(二) 服务型政府法治化是构建社会主义和谐社会的必然要求

构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程,在正确处理影响社会和谐的诸多矛盾中,妥善处理政府与人民群众、行政机关与行政相对人之间的关系至关重要。“官民”关系不协调,社会和谐稳定就无从谈起。应当说,当前出现的一些影响社会和谐的突出矛盾和问题,很多与政府的社会管理和公共服务不足有密切关系。如经济社会发展中存在一些长期的结构性矛盾和不平衡问题,如城乡之间和地区之间的发展差距问题;体制改革过程中因体制、机制不完善而产生了问题,如在国企改制中的资产处理、下岗职工补贴、征地拆迁补偿、复转军人安置、水利工程移民安置等方面,也会因为种种原因而产生各种矛盾和利益纠纷;经济快速发展过程中,因社会发展相对滞后也带来了诸多问题,如在社会治安方面,群众的安全感不足,在社会保障方面出现的社会保障体系还不健全、社会保障覆盖面还需进一步扩大、部分群众生活仍然比较困难等问题。政府作为制度的最大供给者和社会治理最重要的主体之一,具有强制优势、组织优势、超强优势和效率优势,因此构建和谐社会,迫切要求政府能提供更有效的公共治理、更充足的公共产品和更优质的公共服务,不断满足社会公众日益增长的需求。同时,和谐社会必然是法治社会,必然要求政府在履行提供社会服务、维护公共利益、承担公共责任和尊重公民权利等职能时,必须以法治作为基石和制度保障,依法办事,依法服务。

(三) 服务型政府法治化是落实科学发展观的必然要求

长期以来,由于种种原因,我国政府公共服务职能不到位的问题仍然比较突出,主要表现在:公共服务事业总体看落后于经济发展,一定程度上造成了经济与社会发展的不平衡;政府公共服务职能还不适应人民群众日益增长的社会公共需求,政府公共服务体系和机制还不健全;与世界中等收入国家的公共服务水平相比,我国政府的公共服务职能还较为薄弱,公共服务缺乏的现象还比较突出,在基本公共服务均等化方面还存在一些亟待解决的问题。一些地方政府往往由于过度追求经济发展而忽视了政府的公共服务与社会管理职能,存在着管理越位、错位和缺位的现象。随着改革的深入,社会结构发生着重大变化,一些深层次问题和矛盾不断涌现。这些问题和矛盾单纯依靠经济发展的成果无法解决,必须寻求发展指导思想上的突破。在这种客观形势下,党在十六届三中全会提出了科学发展观,要求“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”,强调五个统筹。建设服务型政府目标的提出,正是在落实科学发展观的基础上,对中国当代社会主义现代化建设形势和任务客观分析及判断的结果。建设服务型政府要以科学发展观为统领,坚持以人为本,保障和实现人的基本权利,重点是解决各种民生问题,完善公共服务和社会政策体系。实现经济社会协调科学的发展,要在推进经济发展的同时,更加注重加快社会发展,在调整经济职能的同时,加强政府的社会管理和社会服务职能。

(四) 服务型政府法治化是规制行政权力的必然要求

从本质上说,行政权力是国家政权的重要组成部分,是政府管理各项行政事务的公共权力。行政权力是一把双刃剑,具有双重属性:一方面,为了保证国家各方面的有效管理和社会的协调发展与稳定,任何一个国家、任何一个社会的正常运转都离不开行政权力;另一方面,行政权力具有扩张的本性,如果不受法律的约束,就有可能走向专横、滥用,甚至腐败。应当说,服务型政府在维护社会秩序、增进公共利益、提供公共服务等方面发挥了重要作用。但是,对当前中国服务型政府的实践而言,在运行中也存在行政权力被滥用的风险。因为“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。”一旦行政权力被违法行使或滥用,发生消极的甚至破坏的作用,又是巨大的和惨痛的。服务型政府强调政府积极主动地为社会公众着想,尽可能地满足公众的所有需求,需要政府不断强化其服务职能,如此,政府必定需要更多的职能、权力、资源来实现这个目标,这就很可能导致政府权力再度膨胀。同时,在分权、放权还不够到位,控权经验还不够丰富,保障权利的制度还不够成熟的情况上,提出构建服务型政府,就容易形成政府权力再度反弹的风险。因此,服务型政府必然要求政府从“全能政府”转变为有限政府,政府权力受到法律的有效限制。

二、服务型政府法治化的基本原则

服务型政府就是以提供公共服务、满足公共需求为导向的政府。要在法治的轨道上推进服务型政府建设,首先必须确立正确的原则。结合我国实际,服务型政府法治化应该坚持一些基本原则:

(一) 合法性原则

合法性意味着公众对政权的认同和支持,对既定的社会秩序和权威的自觉认可和服从的良好状态。服务型政府也必须由公众认可其提供社会产品和公共服务的合法性。合法原则既要符合行政实体法,又要符合行政程序法。无论行政实体法还是行政程序法都是服务型政府提供服务时的依据。合法性原则的具体要求:一是公共服务主体资格必须合法,有法律的明确规定与授权。二是服务行为的内容要合法、适当,应符合立法目的和精神,限制人民权利或给予其义务均应有法律依据,非依法律不得为特定人免除法定义务或设定特殊权利。政府所提供的公共服务,不论其内容和价值如何,都应接受公众乃至整个社会的评价。三是公共服务的程序必须合法,政府在提供公共服务的过程中要做到依法提供。四是政府在提供服务时必须承担相应的法律责任。这是促使政府及其工作人员正确合法地行使职权的重要保证,也是责任政府的基本要求。作为一种法律上的约束,法律责任制度是保证政府及其工作人员认真履行服务职责的重要条件。

(二) 公平性原则

公平、正义体现了人们所追求的一种理想和观念,这些观念始终是一定生产方式的观念形态。正义有不同的划分,历史上最有影响的一种划分是把正义分为分配的正义和矫正的正义。这是亚里士多德的一种分类。所谓分配的正义就是对不同的人给予不同的对待,对于相同的人给予相同的对待,根据人的功绩、出身等的不同来分配财富、荣誉。所谓矫正的正义,指不管什么人,只要损害了别人的财产、权利,都要给予同等的补偿,适用等价交换的原则,适用于处理民刑事案件,用以矫正并恢复被损害者的利益,是一种补偿性的公正。美国学者罗尔斯提出了“社会正义”的概念以区别于个人正义。认为社会正义是社会制度是否正义的问题。他提出了解决社会正义的一些原则,认为这些原则不同于“用于个人及其在特殊环境中行动的”个人正义原则,并且认为只有首先确定社会正义原则才能确定个人正义原则。与此相应,他提出了表示社会制度正义的实质正义与执行体现和保护这种社会制度的法律和其他规范是否公正、不偏不倚的形式正义。公平作为法的基本价值,侧重于权力运行的实质正义,是服务型政府所应追求的基本价值理念,主持社会公平正义历来是政府的基本功能之一。服务型政府必须遵循公平的法治原则,发挥平衡利益冲突的功能。其一,公平原则要求政府与公民在服务型政府构建中法律地位和人格平等。其二,政府应平等地对待行政相对人,包括在行政立法、行政决策、具体执法活动中以及提供公共服务时应平等地对待行政相对人,不得施以歧视性对待。其三,政府基于社会公平、应对弱势群体救助需要,采取合理的差别对待。其四,政府有义务向全社会提供均等的基本公共服务,反对歧视性对待。通过实行公共服务均等化,使全体公民享有基本公共服务的机会和原则均等,尊重社会成员的自由选择权。

(三) 公开性原则

行政公开是现代民主政治的题中应有之义。通过行政公开,不仅可以满足公民的知情权,实现公民对行政的参与和监督,可以起到强化民主政治、防止行政腐败的功效,同时可建立起行政沟通,有利于增进政府与公众的相互信任与合作。其一,依法公开。要严格履行法律、法规规定的公开职责,切实保障公众参与管理、知悉行政管理信息的权利。要严格按照《政府信息公开条例》(以下简称《公开条例》)的规定,积极履行政府信息公开职责,政府的各项政策措施,特别是与人民群众利益密切相关的行政事项,除涉及国家秘密、经济安全和社会稳定的以外,都应向社会公开,赋予公众更多的知情权和监督权,增强透明度和公众参与度。其二,及时公开。法律、法规规定了公开时限的,要严格遵守规定的时限,在法定时限内快速、完整地公开政府信息。法律、法规没有规定公开时限的,要在合理时间内快速、完整地公开政府信息。其三,全面公开。要按照法律、法规规定,在执法过程中依法告知当事人的陈述权和申辩权,公开听证;根据管理需要,公开与保护公众权利有关的政府服务各重要环节的有效信息。

(四) 民主性原则

服务型政府在决策上应坚持决策的民主参与原则。行政管理始终是围绕着行政决策的制定、修改、实施而进行,决策的水平直接关系到国家行政管理实践的成败。赋予公众在行政决策上的发言权,公众依民主权利,通过各种形式反映社会生活中的问题,提出建议、主张。政府决策的民主化对于实现行政公开、提高政府公共政策对公民需求的回应、增强政府决策的透明度具有重要作用。政府除对传统的治安、工商、税收、国防、外交等方面的管理仍需依法加强,对于更多的公共卫生、文化教育、各种社会保障福利和社会发展方面的事务,在决策过程中应坚持社会需求的导向,尽可能地在法律允许范围内创造条件满足社会公众的有序参与,使得政府决策同公众意愿保持一致。同时,也能够最大程度地调动社会公众参与社会管理和公共服务的积极性。

(五) 连续性原则

是指公共服务具有稳定性和可预期性,公众对公共服务的信赖利益受到保护,避免公共服务的中断或者剧烈起伏。为了保证公共服务的连续性,一是公共服务政策一旦确立下来就应在一定时期内起作用,尽可能保持稳定,不能“朝令夕改”,频繁变动。只有这样,公共服务才能发挥其应有作用。二是公共服务政策在保持连续性的同时,也应随着社会政治、经济、文化等各种条件的变化而适时进行调整。根据变化了的情况,及时修改和废止原有的公共服务政策,制定新的政策,并不违背连续性原则,如果不顾变化了的情况,硬要坚持过时的政策,只能脱离实际,无法实施,更谈不上保持政策的连续性。三是保持政策的稳定性,应注意制定政策的民主化和科学化,避免决策的轻率和过程的简单化。对于因经济社会发展、技术进步等原因需要重新界定服务范围或者改革服务模式时,应举行听证会广泛听取公众意见。四是政府应加强监管,建立公共服务运作畅通的保障机制。

(六) 适应性原则

保持公共服务充满活力的一个重要方法就是不断调整公共服务的内涵和外延。应该做到:第一,制定公共服务的目标和标准必须从国情出发,从当前的政治、经济、文化、历史传统以及风俗习惯等具体国情出发。制定公共服务的目标和标准必须经过深入的调查研究和充分周密的论证,搞好调查研究是做好公共服务的基础,要通过研究各种社会经济关系,从中找出规律性的东西。第二,必须从公共服务的需要和可能出发,不断提高服务型政府的能力和水平,以适应社会公众不断增长的公共服务需求。公共服务必需以真实反映全国人民的意志和切实代表绝大多数人的利益为最高标准,要从全国大局出发,从社会主义现代化建设事业的大局出发,要求政府必须从国家、民族的整体和长远利益出发,做到正确对待和处理国家、集体和个人之间,中央和地方之间、地区之间和部门之间的利益关系。做到把重视和维护地方的、部门的、个人的和眼前的利益,同重视和维护国家的、集体的、别人的和长远的利益结合起来,防止割裂两者关系,片面强调一头的错误倾向和做法。第三,我国公共模式和体系的建立和完善不能急于求成、一步到位,强化政府服务职能和提高公共服务水平是一个渐进的过程,是随着政府自身改革的进程和经济社会的发展而不断得到强化和提高的过程。第四,建立公共服务的定期评查或评价机制,及时调整不相适应的环节和内容。