当前位置:首页 > 法制研究

推进行政复议委员会试点工作的几点建议

发布日期::2015.12.03 来源:伊春市人民政府法制办公室

行政复议作为行政机关裁决行政争议的机制,对解决行政纠纷,化解行政矛盾,维护社会稳定、构建和谐社会发挥了重要的作用。

我国行政复议制度的发展经历了单行法阶段(1979年开始);行政复议制度基本形成阶段(1990年《行政复议条例》);统一行政复议制度阶段(1999年《行政复议法》);行政复议制度完善与发展阶段(2007年《行政复议法实施条例》)。三十多年来,行政复议制度在发挥其积极作用的同时也逐渐暴露出了其自身制度性弊端,如复议管辖、结构层级设置混乱;

复议机构缺乏独立性等等。行政复议体制机制已无法满足当前形势下行政复议发展的需求。

为寻求行政复议体制机制的创新,提高行政复议解决行政争议的质量和效率,2006年12月,国务院在重庆召开全国行政复议工作会议,国务委员、国务院秘书长华建敏深该阐述了加强行政复议工作是构建和谐社会的必然要求,是建设法治政府的重要内容,是促进政府自身建设的重要手段,是维护人民群众合法权益的重要途径等方面的重大意义。提出了对“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会试点工作”并作出了具体部署。

开展行政复议委员会试点工作,是党中央、国务院的重大决策,是进一步健全和完善行政复议体制和工作机制的重大举措。国务院法制办根据党中央国务院的决策,启动了行政复议体制机制改革的试点工作。国务院法制办于2008年9月发布国法[2008]71号文件,文件要求:行政复议受理和审议权相对集中,其他行政机关不再受理行政复议申请,行政复议委员会统一对行政复议案件进行立案审查。在行政机关内部设置行政复议机构,实行委员议决制,采用准司法程序实行一次性复议,简化行政复议管辖体制,进一步优化行政复议资源配置;保障行政复议的公正性;合理引导群众依法理性表达诉求;提高行政复议办案质量、效率和社会公信力。北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南、贵州等省市为首批试点地区,正式对行政复议制度进行改革,率先在全国开展行政复议委员会试点工作。

开展行政复议委员会试点工作是对行政复议工作的一次全新的尝试,没有现成的经验可资借鉴,通过5年来不断的实践、探索和创新,各地开展试点工作积累了宝贵的经验,取得了巨大的成效,但制约和影响试点工作进一步推进的矛盾和问题也日渐突出,如:行政复议委员会地位不独立;模式不统一;上下级之间关系不明确;人员组成设定不完善等等。 试点工作中的法律障碍等问题,影响了行政复议委员会正常运行,使行政复议功能和作用得不到有效的发挥;队伍建设与试点工作不相适应,行政复议工作力量明显不足,是试点工作面临的突出问题,也是试点工作推进的难点。受机构改革因素影响,机构编制问题解决难度很大,行政复议制度在具体实施过程中,尤其是县级政府法制机构队伍建设与工作任务不相适应的矛盾更加突出。鉴于以上诸多问题及笔者在开展行政复议试点工作中总结的经验和发现的问题,提出以下几点建议。

一、行政复议委员会地位合法化:行政复议委员会制度的有关规定虽然没有违反《宪

法》、《行政复议法》等相关法律规定,但作为关系到复议申请人的切身利益的复议管辖机制仅由国务院的一个通知而不是通过立法机构制定法律来变更,显然忽略了对实质法价值的判断,其并不具备实质法意义上的“合法性”内涵,行政复议委员会制度只是具有形式意义上的合法性而已,这也是行政复议委员会制度法理基础所面临的最大困境,是导致其诸多弊端的根本性的原因。试点实践中,行政复议委员会只是内部的“议”和“决”,对外的行政复议决定并不是以行政复议委员会的名义作出,行政复议委员会没有独立的法律地位。 行政复议委员会试点工作的开展应尽快推动行政复议法修改的进程,使行政复议委员会的地位合法化。

二、行政复议委员会应具有独立性:,行政复议委员会设立在一级政府之中,实践中是设在政府的法制机构中,实难规避地方政府的影响力,而一级地方政府同其所属工作部门难免存在利害关系,这就使得行政复议委员会可能在摒弃了部门保护后,又陷入了地方保护的泥潭,行政复议委员会不能真正独立于政府之外,行政复议最终决定很难脱离行政领导个人意志的干预,行政复议的公正性遭到质疑,行政复议委员会很难发挥其功能和作用。行政复议委员会应该有独立的法律地位和法律人格,应是独立的法人机关,有权以自己的名义对外做出行政复议决定;行政复议委员会要有独立的人事编制、应该有独立的办公经费,统一由财政列支;上下级不存在领导关系,可以是业务指导关系。

三、统一行政复议委员会模式:目前在全国范围内大体上形成了三种行政复议委员会模式,即:全部集中模式、部分集中模式和合议委员会模式。试点模式的不尽相同,形成全国试点的进度不一致,不利于试点工作的统一部署和深入推进,应尽快立法实现行政复议委员会运行模式的统一,形成全国一盘棋的局面。

四、、统一行政复议委员会规则:各地的运行规则也五花八门,行政复议委员会与行政机关、行政复议机构的关系尚未梳理清楚,有关配套衔接制度各试点单位做法不一,不够完善。国法[2008]71号 文件规定行政复议委员会可以下设办公室,与行政复议机构合署办公,试点实践中,各地都在本级政府法制机构内开设了行政复议委员会办公室,行政复议委员会办公室与行政复议机构的职权模糊,在运行和管理中有些混乱;行政复议委员会试点工作中委员会的议事规则没有明确的规定。如:常任委员与非常任委员的比例问题;试点实践中,召开议决会议时,参加议决的委员如何确定没有明确规定。只能根据案情来定,无依据可循;

试点实践中,合议制度问题,对重大、疑难、复杂的复议案件,由行政复议委员会办公室提交行政复议委员议决;对普通的行政复议案件由行政复议委员会办公室行政复议人员组成合议庭进行审理。对于部门案件,3-5名合议庭组成人员中要有1-2名部门专职行政复议人员参加。当涉及到集中审理的部门案件时,合议庭中的法定行政复议机关专职行政复议人员对试点工作普遍认识不足,出现了无论什么案件都予以维持的心态,缺乏公平、公正的理性;应引入听证制度,完善听证程序,对行政复议申请人的申请听证权、法定听证范围以及听证的具体程序作出明确的规定。

行政复议委员会试点工作运行中相关制度缺失影响了试点工作的进一步推进,如:证据规则;合议制度、回避制度、行政复议议决委员的考评机制等。应统一建立委员工作考评制度、调整制度和激励机制:建立委员机制,以促进委员复议工作的能动性和责任感。制定委员守则,避免委员参加议决会议的随意性,保证及时、公平、公正议决案件。从讲政治、顾大局及专业性的角度出发,对不适应行政复议议决工作需要的委员及时调整。应在全国范围内统一行政复议委员会的运行规则和相关制度,使行政复议委员会的功能和作用得以真正实现。

五、建立行政复议人员资格制度、提高行政复议人员待遇:我国现行法律对行政复议人员的任用资格无明文规定,试点单位中的许多行政复议人员都是半路出家,大多都没有接受过专门的法律教育,行政复议人员从事复议工作的能力和稳定性较差,复议工作人员缺乏稳定性。要确保行政复议人员的专业水平,就要积极推行与司法资格相通的行政复议人员资格制度,实行全国统一的行政复议人员任职资格制度,打造出一支高素质、专业化和相对稳定的行政复议人员队伍,培养和留住行政复议专业人才,是推进试点工作的根本保障。没有行政复议机构的独立地位,很难吸引有能力的专业人员进入行政复议队伍,但如果不能确保行政复议人员具有与职责相适应的专业水平,即使行政复议委员会独立,也无法达到行政复议制度的立法目的。

试点实践中,行政复议专业人才缺乏,尽管各地的行政复议委员会的组成人员中都不乏专家类人才,但真正精通行政复议业务的委员并不多,真正精通行政复议业务的法制机构人员由于试点后的案件数量增多,工作量大,待遇低(试点工作中行政复议人员要比信访工作辛苦得多,但全国的信访工作者却有信访津贴),一些行政复议人员产生了厌倦和抵触心里,工作热情不高,有的甚至想千方百计离开行政复议工作岗位。由于编制的限制,法制机构复议人员不足的矛盾日益突出。建议国务院法制办在总结经验的基础上,与有关部门就试点工作有关机构编制问题进行协调、沟通,解决试点工作中的人员编制问题,从国家层面上予以明确,为试点工作行政复议人才的引进提供保证。

行政复议人员的专业素质和法律信仰是保证行政复议案件公平、公正的关健所在,也是行政复议试点工作的生命线,如何吸纳、培养和留住行政复议人才,建立行政复议人员资格制度,提高行政复议人员的津贴待遇是试点工作需要思考和解决的问题。

六、建立行政复议工作保障制度:建立与行政复议工作相适应的软、硬件装备保障制度(如:学习培训、统一行政复议标识、办案交通工具及办案设备等):使行政复议试点工作更加系统化、正规化、专业化。

七、建立行政复议与行政诉讼衔接制度:在修改行政复议法及其条例中应建立行政复议与行政诉讼相衔接的制度,与审判机关形成更多共识,促进行政权与司法权的良性互动。

八、行政复议法实施条例第57条规定的行政复议意见书制度在实践中执行力度不够,效果不佳。笔者建议应采取行政问责、加强错案追究力度,将行政复议中发现的违法问题纳入行政执法监督的范畴,与行政执法责任制考核工作相结合,与监察机构明确建议处分权,实行对行政复议过程中发现的行政违法责任人的错案追究。

九、推进县级政府行政复议委员会试点:行政争议多发在基层,法制工作的重点也在基层,将试点工作推进至县级政府,取消县级政府下属部门的复议权,在县级政府建立行政复议委员会,由行政复议委员会统一受理县级行政区域内的行政复议案件。从县级政府所属部门的现状来看,普遍存在不设置法制机构、法制人员不全、素质不高的现象,实际上担负不了行政复议的职能,无法开展行政复议工作,有必要建立县级行政复议委员会,整合县级政府的行政复议资源,畅通行政复议渠道。当前县级政府法制机构人员配备、机构规格、经费保障等与所承担的法制工作任务极不相符,建议从国家层面上对县级政府法制工作给予强有力的支持和保障,切实改变县级法制机构势单力薄的现状。确保行政复议委员会的功能在县一级政府得到真正发挥。

综上,行政复议制度的完善是一个漫长和渐进的过程,需要理论的指导,更需要实践的检验。各行政复议委员会试点单位应将试点工作中存在的问题及意见、建议及时反馈到国法办,由国法办专题向国务院汇报开展行政复议委员会试点后的现状和困难,力争在机构、编制上有所突破;尽快修改行政复议法及其实施条例,从法律上明确相对集中行政复议权,明确行政复议委员会的地位、性质、级别、编制等,进一步深入推进行政复议委员会试点工作。